二十世纪八十年代末至九十年代初期兴起的企业经营承包责任制，以“以包代管”而出台，无论能不能承包的、承包后能不能由承包人实施的，都以一包了之，发包人成了“甩手掌柜”，最终国有企业不是被“包”后掏空了，就是被“包”后弄垮了。剩下的一些国有企业，要么通过改名重组，改头换面，把包袱丢给老企业，让其自然消亡，从而逃废银行债务。新成立的公司，抓住土地市场化改革的契机，卖掉企业原来通过政府划拨取得的土地，开拓新领域，因此重新获得了新生。而今建筑业兴起的工程总承包会不会重蹈企业承包经营责任制的覆辙？仁者见仁，智者见智。但从目前的发展情况来看，并不乐观。最主要的是工程总承包前的项目准备基础工作不到位，仍然停留在前期项目技术分析走过场，流于形式阶段txvlog。发包人对项目适不适合工程总承包、工程总承包要承包哪些工作、项目前期应完成哪些工作后才能进行工程总承包、承包前后发包人应该履行哪些职责与义务、承包人要完成哪些工作等等，没有进行明确的界定等等。发包人半醉半醒，承包人接了再说，仿佛都心知肚明，就象没有感情基础的婚姻，扯了证就上床，上了床说是磨合，基本上是乱搞，不怕搞不成。帮朋友处理工程总承包项目前期事务，偶有所得，整理成文，以期抛砖引玉。

工程总承包发包前项目管理

工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包模式。

1、工程总承包招标的前置条件

招标不等于发包。发包有两种方式：招标发包和直接发包。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第八条规定，建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。招标是发包的一种方式之一。招标发包的前提，就是招标的前提。《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标活动管理暂行规定》（湘建监督〔2017〕76号）第六条规定，房屋建筑和市政基础设施工程实行总承包方式招标的，应当先取得初步设计或方案设计批复文件。对直接发包的项目，建设单位也应当在发包在完成项目审批、核准或者备案程序后，才能对外发包。

2、建设单位发包前应完成的工作

1）认真履行发包前项目管理职责。建设单位发包前应完成：水文地质、工程地质、地形等初步勘察，并取得初步勘察结果文件及资料；可行性研究、方案设计或者初步设计等并取得批复或批准，且对上述文件的完整性、真实性和准确性负责。此外，提质或修缮改造项目，还需要对拆除位置、范围及内容等进行检测鉴定，明确拆除材料（设备）处处置方式，并编制拆除项目清单，以防止拆除范围及内容或需要拆除的未拆除、不需要拆除的被拆除等的问题发生。

2）正确选定实施方式。工程总承包，一般包括工程建设两个（项）及以上的阶段或工作。工程总承包是这些阶段或工作实施方式的统称。按照承包阶段，工程总承包包括设计采购施工模式/交钥匙总承包（EPC）、设计采购与施工管理总承包(EPCM）、设计施工总承包(DB)、设计采购总承包(EP)、采购施工总承包(PC)等实施方式；按照融资运营方式，工程总承包包括BOT模式及演化模式BOO（建设拥有经营）、BOOT（建设拥有经营转让）、BLT（建设租赁转让）、BTO（建设转让经营）、ROT（修复经营转让）、DBFO（设计建设融资经营）、BOOST（建设拥有经营补贴转让）、ROMT（修复经营维修转让）、ROO（修复拥有经营）和BT（建-移交）等实施方式。工程总承包发包，需要明确是哪一种实施形式，不能笼统地称为工程总承包。实施方式不同，工作内容及要求各不相同。

3）科学界定合同范围及内容。工程总承包（以设计、采购和施工实施方式为例）的工作大体包括以下内容：

（1）施工图设计（包括详细勘察）及设计交底、配合施工、设计优化。勘察设计应当依法进行建设工程勘察、设计，严格执行工程建设强制性标准，并对建设工程勘察、设计的质量负责。。

（2）工程材料（设备）采购，按照发包人对工程材料（设备）要求供应工程材料（设备），主要材料（设备）至少提供两种及以上的参考材料（设备）名称、规格型号、尺寸、价格、来源地等，由建设单位确认后采购，对工程材料（设备）的质量、安全、价格等负责。

（3）依据施工图设计文件，编制施工组织设计文件，对合同项目约定的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等全面负责。其中，主要工程或工作项目，应具体列出项目或工作名称、工程（工作）内容、工程量或文件名称等；以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务，应明确确定价格和实施或分包要求；发包人特定要求，如工程材料（设备），应具体列出材料（设备）、规格型号、尺寸、外观颜色等；采用新技术、新工艺，如BIM技术、装配式建筑、绿色建筑等，应列出具体内容及要求。

（4）对设计、采购和施工进行统筹管理，制定与工程总承包相适应的包括项目设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等在内的组织机构和管理制度，并符合路径更短、资源更节约、行动更敏捷、配合更协调、效率更高、效果更好的工程总承包管理要求，使工程总承包真正成为向管理要效益、通过管理出效益的工程建设组织方式。

4）合理选定合同模式。工程总承包推荐采用总价合同模式。总价合同也应明确约定可以调整合同价格的风险范围或幅度及内容以及风险费用的计算方法，并应约定工程总承包计量规则和计价方法以及价款支付方式。除建设单位原因以及不可抗力外，合同总价原则上不予调整。

5）具体界定合同价格糖心vlog。《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标活动管理暂行规定》（湘建监督〔2017〕76号）第九条规定：投标报价由设计费、建筑安装工程费、设备购置费、总承包管理费、工程检测费、工程保险费、财务费以及税金等组成。这是对一般工程总承包项目投标报价内容组成进行的原则规定，不一定适应所有项目。主要表现在以下方面：

第一，设计费应具体界定。《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（住房和城乡建设部令2013第13号）第三条规定，国家实施施工图设计文件(含勘察文件，以下简称施工图)审查制度。可见，这里的设计费，不仅仅是设计费，还可以包括详细勘察所需要的费用。若详细勘察由工程总承包实施，则应明确包括详细勘察费用。

第二，设备购置费应具体界定。《基本建设项目建设成本管理规定》（财建[2016]504号）第三条规定，设备投资支出是指项目建设单位按照批准的建设内容发生的各种设备的实际成本（不包括工程抵扣的增值税进项税额），包括需要安装设备、不需要安装设备和为生产准备的不够固定资产标准的工具、器具的实际成本。设备投资支出与建设投资中的设备购置费相对应。而建安工程费用项目组成，又把设备购置费中需要安装设备的设备购置费，列入了安装工程费用中。若建设单位在工程总承包中没有不需要安装设备和为生产准备的不够固定资产标准的工具、器具的购置需求，这里的设备购置费应具体明确为需要安装设备且构成工程实体的设备购置费。

第三，工程检测费应具体界定。《湖南省物价局关于进一步规范建设工程质量检测服务收费的通知》（湘价服〔2009〕186号）规定，建设工程质量检测服务费初次检测由建设方承担，初次检测不合格需再次检测的，由施工方承担。《<湖南省建设工程计价办法>及有关工程量消耗量标准统一解释汇总及勘误》（湘建价计[2007]34号）第一问明确，工程招标投标时其“检测试验费”可不予考虑，在施工过程中发生的检测内容，由建设单位按照省物价局湘价服[2005]138号文件规定以及合同约定向委托的建设工程质量检测机构支付其费用，即在施工过程中发生的“检测试验费”由建设单位承担。可见，建设单位委托第三方进行的初次工程检测费，原则上是由建设单位直接控制的费用，不一定成为工程总承包合同价格的组成部分。对初次工程检测费是否纳入工程总承包范围，应结合管理需要具体进行确定。

第四，工程保险费应具体界定。工程建设其他费中的工程保险费，包括建筑工程一切险或安装工程一切险，由建设单位承担。国家工商总局、住房和城乡建设部《建设项目工程总承包合同》（GF-2013-0201号）通用合同条款18.1规定，除专用合同条款另有约定外，发包人应投保建筑工程一切险或安装工程一切险；发包人委托承包人投保的，因投保产生的保险费和其他相关费用由发包人承担。由承包人投保的保险为：承包人人员工伤事故保险、人身意外伤害险、第三者责任险。发包人和承包人以及监理人应各自为其施工现场的全部人员办理意外伤害保险并各自承担己方人员的保险费。可见，工程总承包一般只包括由承包人投保的承包人人员工伤事故保险、人身意外伤害险、第三者责任险。若建筑工程一切险或安装工程一切险投保纳入工程总承包范围，则投标报价应该包括这一部分的内容。

第五，财务费应具体界定。财务费，包括项目建设期间发生的各类借款利息、债券利息、贷款评估费、国外借款手续费及承诺费、汇兑损益、债券发行费用及其他债务利息支出或融资费用。项目在建设期间的建设资金存款利息收入冲减债务利息支出，利息收入超过利息支出的部分，冲减待摊投资总支出。根据《基本建设项目建设成本管理规定》（财建[2016]504号）第四条规定，只有建设单位申请办理建设贷款，财务费才作为工程建设其他费用以净额计入待摊投资总支出。工程总承包不需要考虑承包方的施工资金来源，则这部分费用不必包括在投标报价中。若强调施工方融资发生的费用，建设单位不承担任何责任，则这项费用不是投标报价的组成内容，而是合同履行经济责任的界定。

6）客观分解项目风险。原则上建设单位应承担以下风险：主要工程材料、设备、人工价格与招标基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；不可抗力造成的工程费用和工期的变化等。工程总承包项目管理风险、详细勘察与施工图设计质量风险、施工质量安全造价工期风险等，应由工程总承包方承担。《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标活动管理暂行规定》（湘建监督〔2017〕76号）第十一条规定，招标人承担的风险至少包括：招标人提供的文件，包括环境保护、气象水文、地质条件，初步设计、方案设计等前期工作的相关文件不准确、不及时，造成费用增加和工期延误的风险；在经批复的初步设计或方案设计之外，提出增加建设内容；在初步设计或方案设计之内提出调整或改变工程功能，以及提高建设标准等要求，造成设备材料和人工费用增加的风险；招标人提出的工期调整要求，或其前期工作进度而影响的工程实施进度的风险；主要设备、材料市场价格波动超过合同约定幅度的风险。

承包人承担的风险至少包括：未充分理解招标文件要求而产生的人员、设备、费用和工期变化的风险；未充分认识和理解通过查勘现场及周边环境（除招标人提供文件和资料之外）取得的可能对项目实施产生不利影响或作用的风险；投标文件的遗漏和错误，以及含混不清等，引起的成本及工期增加的风险。

7）全面评价工程总承包方的履约诚信和项目综合管理能力。《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标活动管理暂行规定》（湘建监督〔2017〕76号）第十六条规定：招标人应当根据工程地质条件、技术特点和设计施工难度确定评标办法。评审主要因素包括投标报价、项目管理组织方案、设计文件、设备采购方案、施工组织设计和施工计划、质量安全保障措施、工程业绩、分包方案等。检验工程总承包方的履约诚信和项目综合管理能力的最佳方法就是，投标文件与政府审查（定）结果、成果运用和工程竣工结算直接挂钩。

如某招标文件关于投标范围及要求约定：对初步设计范围内的设计、采购、施工及竣工验收合格等全过程服务负责，对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。其具体要求是：

（1）设计招标范围及要求：根据初步设计文件（含初步勘察报告及资料），提交完成本项目所需的全套施工图设计文件（含详细勘察报告及资料），并对设计文件的质量负责；负责技术交底与现场施工技术指导，并完成相应的设计配合服务，如优化设计等，直至整个项目通过竣工验收合格；投标施工图纸，经相关部门技术审查确认后，不得出现明显违反国家强制性规范及标准的内容；施工图与竣工图的修改、补充（设计变更），单项调整金额不大于3万元，累计调整金额不大于建安工程费用的3%。

（2）采购招标范围及要求：根据初步设计文件及招标分项价格清单，结合施工图设计文件，对工程所主要材料（设备）提供两个及以上的参考材料（设备）名称、规格型号及尺寸、供应单价及来源地，并承诺其价格涨幅不超过合同约定的价格调整风险范围或幅度。

（3）施工招标范围及要求：在初步设计文件及招标分项价格清单规定的框架内，根据投标施工图设计文件，编制施工组织设计文件和投标报价工程预算，对工程的质量、安全、造价和工期全面负责；投标报价工程预算，经财政投资评审中心审定后，最终价格误差率不大于3%。

3、招标方式、招标组织形式和招标范围核准与工程总承包活动监管

1）核准部门与监管部门：发改委、住建部门。

2）核准依据与监管依据：《招标投标法》第三条规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目，以及法律或者国务院规定的必须进行招标的其他项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购，必须进行招标；第九条规定，招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第五条规定，县级以上政府住建部门负责本行政区域内工程总承包活动的监督管理。县级以上政府发改部门依据相关法律法规在本行政区域内履行相应的管理职责。

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